从江苏省特急公文转发50号文看我国地方政府债务改革

来源于:中国投资咨询 王小文 日期:2017-06-02

5月31日,江苏省财政厅以特急公文转发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,再次引发社会各界对地方政府债务的关注。本文在对我国地方政府债务全面分析的基础上,以江苏省为样本,探究政府融资和政策的演进,结合本次文件发布的影响分析,对我国债务管理提出一些预判和展望,供大家参考和研讨。

 

我国地方政府债务概述

今年5月初,六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号),提出“切实加强融资平台公司融资管理”、“规范政府与社会资本方的合作行为”、“进一步健全规范的地方政府举债融资机制”等要求,各地政府、政府融资平台、社会资本和金融机构均对此密切关注。5月底,穆迪将中国长期债务评级由Aa3下调至A1,更是引起海内外对我国地方政府债务的热议。然而,社会各界对于地方政府债务的范围尚有模糊和争议,现做以下分析。

目前,我国地方政府债务范围是指地方政府债券以及清理甄别认定截至2014年末的非政府债券形式存量政府债务。以2014年末为截止时点,是因为《中华人民共和国预算法(2014年修正)》自2015年1月1日起实施。新预算法中规定发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式,除此以外我国不存在其他任何政府直接债务。

那么,对于地方政府融资平台的债务、政府和社会资本合作(PPP)项目的政府支出、政府购买服务支出等,是否算作为地方政府债务呢?

首先,关于地方政府债务,我国已给出非常严格的官方定义,同时按照新预算法的要求,以及地方财政预算执行报告的实际统计口径,地方政府债务明确不包含融资平台债务、PPP支出和政府购买服务支出。

其次,关于地方政府融资平台的债务,有人认为是地方政府的或有债务或者隐性债务,这是没有与时俱进地看待地方政府债务问题。2013年国家审计署对全国政府债务进行全面摸底,并出具审计报告(第32号公告),其中对于地方政府的债务明确划分为三类:负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,属政府债务;负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务(大部分是政府融资平台的债务),属政府或有债务。

在2014年底,中央对地方政府存量债务进行了认定,未纳入认定的融资平台债务以及2015年以来融资平台新增的债务,皆为融资平台的企业负债,从此与当地政府债务无任何关系。

笔者采用狭义(官方定义)和广义两个层面来阐述地方政府债务,主要是基于各地政府融资的现实情况。国内很多地区的政府融资平台尚未剥离政府融资职能,其债务有相当部分仍为政府或有债务。该部分债务,决不能由政府直接为融资平台偿还或提供融资担保,而需通过政府与融资平台签订政府购买服务协议等形式,建立双方的契约关系,实现政府和融资平台之间的良性互动。

 

长期来看,我国地方政府举债模式可参照美国的市政债,随着我国地方政府债券发行规模的逐步扩大,地方政府融资平台的完全剥离和成功转型,地方政府隐性负债的逐步消化,上述狭义和广义两个定义的差距会逐步消失。

 

最后,关于PPP项目的政府付费和可行性缺口补助以及政府购买服务支出,有人认为属于地方政府债务,这样的看法混淆了债务和支出的概念。PPP支出和政府购买服务支出,属于地方政府的长期应付账款。尤其是PPP的支出,财政部PPP操作指南(财金[2014]113号)中明确规定,PPP项目中涉及的政府支付义务,应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算。所以,PPP项目的政府支出以及政府购买服务支出的总额,可以作为地方政府的“负债项”,而每年的政府付费额则为地方政府的财政支出。根据预算法,政府的全部收入和支出都应当纳入预算,PPP支出和地方政府债券的还本付息一样,均被纳入政府预算,归属地方政府的支出责任。

 

江苏省地方政府举债情况纵览

江苏省是我国经济大省,2016年地区生产总值7.6万亿元,占全国GDP的10%。同时,江苏省的地方政府债务总额和城投债的发行规模,在全国也位居前列。截至2016年末,江苏省地方政府债务余额1.09万亿元,债务率为62.9%。对比全国情况,2016年末我国地方政府债务余额15.32万亿元,债务率为80.5%,江苏省地方政府债务风险总体可控。

总的来看,江苏省地方政府债务余额占全国地方政府债务余额的7%,债务率也低于全国水平。江苏省地方政府的融资模式,可作为全国地方政府融资的借鉴样本。地方政府举借债务的唯一合法形式是发行地方政府债券。江苏省发行地方债的模式非常具有代表性,经历了我国地方债演进的全部四个阶段,具体如下:

(1)代发代还模式。自2009年以来,国务院批准由财政部代发2000亿元地方政府债券,债券发行和还本付息均由财政部代办。在此期间,全国总体发行额度少,江苏省获得的地方政府债券份额也极为有限,以2012年为例,江苏省发行110亿地方政府债券。

(2)自发代还模式。2013年,国务院批准江苏为试点省份,在国务院批准的额度内自行发行债券,但仍由财政部代为还本付息。当年,江苏省自行发债153亿元。

(3)自发自还试点模式。2014年,国务院批准了江苏等十个省市试点地方政府债券自发自还。这些地方政府不仅自行发行债券,还直接向投资人支付本金和利息。当年,江苏省地方政府债券自发自还试点顺利推进,成功发行政府债券174 亿元。

(4)自发自还模式。自2015年新预算法执行后,地方政府自发自还政府债券的模式在全国铺开,江苏省政府债券发行规模逐年提升。2015年,江苏省全年发行地方政府债券3194 亿元,全部用于置换政府存量债务和重大公益性项目建设。2016年,江苏省发行政府债券4512亿元。2016 年到期政府债务全部置换为政府债券,年均节省利息支出150 多亿元。

 

江苏省政府债务管理的政策演进

从2010年开始,我国地方政府债务管理的相关政策就陆续发布,先后出台了国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)、财政部《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、国务院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急预案的通知》(国办函[2016]88号)、六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)等文件。中央政策一脉相承,三令五申禁止地方政府违法违规融资行为,但仍然屡禁不止。因此,可以预见的是,中央政策问责的力度会逐步加大,处理违法违规融资的典型事件,会陆续见诸于报端。

江苏省对于地方政府债务管理一直非常重视。早在2012年,江苏省政府发布《关于印发江苏省政府性债务管理暂行办法的通知》(苏政办发[2012]67号),在县级以上(含县级)人民政府成立政府性债务管理领导小组及办公室,相比国办函[2016]88号中对于政府债务管理领导小组和办公室的设立要求,要早很多。

2016年末,江苏省政府出台《关于加强政府性债务管理的实施意见》(苏政发[2016]154号),提出了加强政府性债务基础管理、控制政府性债务规模、规范政府举债融资机制、实行政府债务预算管理、加强政府或有债务监管、妥善处理政府性债务存量等具体措施,有效发挥政府性债务的积极作用,防范和化解财政金融风险,是对中央相关政策的积极响应和落实。

 

江苏省规范政府融资的点面结合

政策的威力在于执行。虽然江苏省政府非常重视地方政府债务管理,出台了一系列政策,还是出现了一些违规融资的问题。此次,江苏省财政厅以特急公文转发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(苏财债[2017]32号)(注:中央50号文为加急公文),是对江苏省政府融资担保清理整改工作的再一次强调,并对融资平台公司融资管理和PPP进行全面排查。笔者认为,具体出于以下两个方面的考虑:

(1)整改局部性问题。正如50号文开篇提到的,我国政府债务管理取得阶段性成效,但个别地区违法违规举债担保时有发生,局部风险不容忽视。财政部曾致江苏省人民政府《关于依法问责部分市县政府违法违规举债担保问题的函》(财预函[2017]23号),提到(1)响水等县市区政府及所属部门涉嫌违法违规举债担保;(2)高邮等县市政府及其所属部门涉嫌违规将公益性资产注入融资平台公司,用于抵押担保发行企业债券。建议江苏省核实情况,并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。

(2)防范系统性风险。牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,防范化解财政金融风险,是50号文的总体要求。在江苏省32号文中,该要求得到了进一步的贯彻和体现。文件要求,对融资平台公司融资管理和政府与社会资本合作行为进行全面排查,凡不符合规定的,应立即采取措施进行整改,于7月底完成整改,并于8月15日上报整改情况。

 

总结和展望

总的来说,地方政府债务管理涉及政府融资、PPP、融资平台转型等诸多方面,是未来很长一段时间政府投融资管理的核心,各地政府领导和相关部门应该给予高度重视。

(1)预计各地政府会加快设立政府债务管理领导小组,财政部门也会相应设立政府债务管理办公室(如同之前各地设立的PPP中心一样),进一步统筹和协调地方政府债务的管理工作。

(2)地方政府融资平台会加快转型步伐。通过上述分析,剥离融资平台的政府融资职能是不可逆转的。至今尚未剥离政府融资职能,尚未与政府建立良好契约关系,尚未构建自身造血机能的融资平台公司,应尽早放弃幻想,加快战略调整,逐步走市场化、实体化和集团化的转型之路。

(3)随着整改和问责力度的逐渐加码,各地融资平台的融资难度和成本也逐步提高,会有一部分融资平台公司破产。这是政府主动去杠杆的必然结果,中央已通过88号文建立妥善的应急机制,不会引发系统性风险。

 

江苏省此次高度重视规范地方政府举债融资行为,希望江苏的整改和规范措施能给全国地方政府债务管理提供可借鉴的经验。如果说,新预算法开始执行的2015年,是地方政府债务改革和PPP的元年,那么今年的主题必然是整改和规范。未来地方政府融资须在合法合规的前提下,稳中求进。

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