大浪淘沙,始见真金,PPP进入高质量发展新阶段

来源于:道PPP 作者 周良仪 张洁宇 贾佳 日期:2019-03-22 浏览:1252

一、PPP稳步规范发展,投资增速趋于理性

2018年,是我国PPP事业回归本源的一年,是整顿中求发展的一年。在我国特色社会主义进入新时代的关键时期,PPP经历了“集中整顿管理库项目”、“严控地方政府债务”、“规范金融企业投融资行为”等多项改革事件。“整顿规范、化解风险”成为过去一年发展的主旋律。

正所谓大浪淘沙始见金。通过《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》(以下简称“《年报》”)可以看到,截至12月末,管理库项目达到8654个,涉及投资额13。2万亿元。全年除3、4月份因集中整顿导致管理库项目个数净减少之外,PPP项目数量仍在稳步增加,增速也更趋于理性。

《年报》显示,在落地的示范项目中,民营企业项目参与率近四成,同比上升5.2个百分点。民营资本已然成为PPP项目投资的坚实力量。民营企业参与度提高,不仅提振了市场信心,体现了PPP优化配置资源的属性,也进一步体现了PPP回归“提高公共服务的质量和效率”的本源,从而更好地满足人民对美好生活向往。

二、PPP助力打好“三大攻坚战”

党的十九大报告指出,我国正处于全面建成小康社会决胜阶段,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的三大攻坚战,使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。新时代的改革背景下,PPP进入规范发展的新阶段,高质量的PPP项目也正为打好“三大攻坚战”攻坚克难。

1、PPP成为国家精准脱贫的有效手段

党的十九大要求,坚决打赢脱贫攻坚战,坚持精准扶贫、精准脱贫,并定下了到2020年,贫困县全部摘帽的目标。贫困地区普遍面临基础设施发展滞后,地方财力不足、产业结构单一等难题。通过引进社会资本、引入市场机制、注入专业理念,从而发挥政府和社会资本双方优势,使得项目具有经济上的可行性。不仅增加了贫困地区公共服务供给,而且进一步激发当地经济内生动力。《年报》显示,全国832个贫困县中,有458个贫困县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚,占贫困县总数的55.0%。PPP模式已成为助力国家精准脱贫的有效手段。

2、PPP推进污染防治与绿色低碳项目的成果显著

各地一直积极探索在环保领域使用PPP模式,其中污水处理、垃圾处理类项目更是强制要求使用PPP。2018年,国务院出台《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出推进社会化生态环境治理和保护,规范支持政府和社会资本合作项目。污染防治项目资金需求较大,技术要求较高,仅靠政府推进实施力度有限,市场迫切需要质量高、规范性强的PPP项目,以创新技术、提升管理效率、增加资金来源。《年报》显示,管理库中污染防治与绿色低碳项目累计4766个、投资额达到4.7万亿元,项目数量超过管理库项目总数的一半。PPP对发展绿色低碳经济、保护生态环境、建设“美丽中国”起到了较好的推动作用。

3、PPP严守财政支出红线,防范地方债务风险

本次《年报》继财政部发布“财政承受能力汇总分析专报”后,再次公布全国财政承受能力情况。创新监管服务方式、加强财政承受能力动态监测、防范财政风险已俨然成为管理部门工作的重点,并取得了有效的成果。数据显示,全国绝大部分地区财承占比保持在10%红线以下,七成以上地区各年度财承占比低于7%预警线,超过红线的5个地区已被要求停止新项目入库。全国PPP项目财承风险总体可控,部分地区PPP财政支出还有较大发展空间。

将地方债务与PPP财政支出相比较。2018年全国发行地方政府债券中新增债券为2.2万亿元,同期,投资额13.2万亿的PPP项目共涉及财政支出3471亿元,即便在支出高峰2025年PPP财政支出合计9745亿元,也远小于地方新增债券规模,未来PPP项目支出不会形成大规模的政府债务。而且传统模式下的政府发债融资,无法覆盖新增公共项目的资金需求。政府通过PPP模式带动了切实需要的项目投资建设,控住风险,提高财政资金效率,平滑了财政收支压力,实施了更多的基础设施建设,达到了“少花钱,多办事”的目的。

三、PPP推进供给侧改革,发展幸福产业,释放区域活力

打好“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战的同时,PPP更是推进了供给侧结构性改革,促进了“幸福产业”发展,推动了区域经济协调发展。从公共服务的供给侧解决了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,通过特色产业推动全国经济全局发展。

人民幸福要落地,消费服务产业的支撑不可少。幸福产业项目兼具公益和商业双重属性。幸福产业离不开基础条件,政府是自然景观、文化古迹、体育场馆、医院、养老院、学校等公共资源的主要持有者。幸福产业离不开优质的服务,公共资源的开发建设需要大量资金长期支持、优质的运营服务理念、多元化的服务产品选择,社会资本在市场化提供产品和服务侧具有优势。“PPP+幸福产业”是政府资源和社会资本能力的强强联手,组合上天然适配,是深化公共服务和基础设施领域供给侧结构性改革的创新之路。

《年报》显示,文化、旅游、体育、健康、养老、教育等幸福产业,PPP项目数量1430个、投资额达到1.3万亿元。大量项目的推进,效益不仅在于一个个景区、文化体育场馆、医院、养老院、学校等项目本身,更在于项目建成运营后,对于生活质量和文化水平等方面的提升,对于人口流量的吸引聚集,以及对于整个区域发展带来的辐射效应。各地通过在幸福产业的发展中引入PPP模式,对当地地域文化内涵挖掘、生态环境维护、地区及项目品牌建设和推广、消费者习惯培养等方面,均取得了长足的发展,综合效应初显。

2018年,在中国PPP发展的岁月中,将会留有浓墨重彩的一笔。这一年监管部门多措并举,清理整顿,这一年各方激烈的争论着PPP的“好”与“坏”,这一年PPP参与者经历着困惑、迷茫,甚至退缩。PPP改革不可能一帆风顺。大浪淘沙,方能始见真金;立好规矩,才能回归本源。PPP发展也才能经得起时间和历史的检验。特别要注意的是,随着PPP四年多的发展,项目落地率已超过了五成,其中近五成落地项目已开工实施,更多的PPP项目正一一历经“播种施肥”,逐步“开花结果”。凛冬已然远去,春花即将到来。PPP模式将是解决公共服务供给问题的重要推动力,也必将为人民提供更多的获得感、幸福感。

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